制约公权是现代司法的重要功能，它主要是针对行政权力，把行政权力关进制度的笼子里，把行政权力的运行纳入法治轨道。
人民主权消除了个人权利与国家权力的紧张，乐观唯理主义的法律实证主义反映了对国家权力的信任，通过建构法律秩序而非怀疑和抵制公权力保障个人自由。普遍性指广泛性，意味着施以选举权和被选举权最小和最少限制，平等性指等值。
[2]参见[法]邦雅曼·贡斯当：《古代人的自由与现代人的自由》，阎克强、刘满贵译，上海人民出版社2005年版，第15页。1.对近代自由主义的克服 近代自由是一种消极自由，与注重参与的政治自由在逻辑上判然有别。作为现代宪法的突出特征，社会权是政治上第三世界国家、经济上发展中国家、前苏联东欧社会主义国家，及社会民主主义的北欧诸国宪法的共同选择，构成与近代自由主义宪法相区别的重要规范分野。[3]作为新中国第一部宪法，五四宪法所蕴含的积极自由思想长期被忽略，至今仍被人们在相当程度上误解。[8]参见前引②，[法]邦雅曼·贡斯当书，第24页。
人民既然完全地行使了国家权力，也就会以主人的身份尽完全的义务。对比强调个人本位的自由主义宪法，社会主义宪法对民主权利和政治权利尤为置重，五四宪法亦然。(一)是牺牲品还是思想偏执？——农机站职工的上访经历 L市S县14个农机站相继建于1969-1972年，前身均为人民公社拖拉机站。
发生在S县的各类基层信访冲突浓缩了当前我国基层抗争领域众多较为突出的社会矛盾，使该县成为一个较具代表性的观测对象。同时，许多上访者对法治概念的运用是一种对正当性话语的迎合和试探。[36]资料来源：李某等前民办教师书面申诉材料，S县信访局内部资料，中央高校基本科研业务费专项资金资助项目当代中国基层信访治理研究(项目号：63172057)课题组调研中收集。就制度和政策的目标设置而言，为克服社会变迁与经济发展过程中出现的结构性不平等，国家在整体政策导向上对弱势或边缘群体赋予相当程度的倾斜，包括涉农群体、低收入人群、城市流动工人在内的经济上低收入、政治上低影响力的弱势群体成为社会政策重点关注对象。
2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，力求从源头上预防和减少信访问题发生、进一步畅通和规范群众诉求表达渠道。【摘要】 观察我国基层信访可以发现，上访群众普遍善于调动国家政策、法律法规，乃至中央精神等话语维护权利和利益，而基层政府在这一过程中呈现出消极行政、被动维稳的形象。
(二)认同权威与遵照程序——上访人与基层政府对守法行为的认知差异 在中华人民共和国成立之初，国家将信访制度作为一种发扬民主的政治参与通道，鼓励人民群众通过写信来访反映问题和提出建议。为确保听证效果，县信访局于听证会10日前就制定好听证方案，按程序向申请人、被申请人及证人、利益相关人下达听证通知书，明确听证的时间、地点、听证人员及各自的权利义务。因此，尽管法治修辞同时体现在上访人和基层政府的话语表达之中，二者对合法诉求的划分标准却存在道义情理与条文主义的鲜明分歧。[15] 对于上访人的诉求，L市人事局、劳动局、农机办所做出的复查答复与先前答复大体一致，仍然认为诉求无明确政策依据而不予支持。
[35] 作为科层体系的一个环节，基层信访部门更易于通过职责权限和考核标准感知到信访制度的功能变迁。但是对生活特别困难的人员，可以按照具体问题具体对待的原则，经当地政府审核批准，实施社会救助，同时在复核意见结尾处提到：(国家)依法打击违法行为。[45]Li Lianjiang,The Magnitude and Resilience of Trust in the Center: Evidence from Interviews with Petitioners in Beijing and a Local Survey in Rural China.2013， Modern China,.39(1)：3-36. [46]有关西方集体行动框架的研究和介绍，参见David Snow and Robert Benford,Ideology, Frame Resonance and Participant Mobilization. in Bert Klandermans, Hanspeter Kriesi and Sydney Tarrow (eds.). From Structure to Action: Comparing Social Movement Research Across Cultures. Greenwich: JAI Press 1988：198. David Snow and Robert Benford.Master Frames and Cycles of Protest. in Aldon Morris and Carol McClurg Mueller (eds.). Frontiers in Social Movement Theory. New Haven: Yale University Press,1992：137. Robert Benford,An Insider s Critique of the Social Movement: Framing Perspective.1997， Social Inquiry 67(4)：409-430. William Gamson David Meyer.Framing Political Opportunity. in Doug McAdam et al.(eds.). Comparative Perspectives on Social Movements. Cambridge: Cambridge University Press,1996：275-290。……要采取有效措施落实《教师法》中民办教师与公办教师同工同酬的规定。
许多基层群众、特别是上访群众认同法律与政策对其权益的保护，甚至在一些案件中，将中央政策精神、文件精神作为主张权益的正当性依据，却对基层政府积聚了较多不满，认为他们对信访案件的受理、答复、终结以及对非正常上访案件的处置属于拖延、腐败、官僚主义，侵犯了群众的救济表达权利。此外，上访的前农机站职工工作期间，劳动报酬采取工分加补贴的形式，参与生产队的分配，不是事业单位人员，而是社队管理的农民，上述文件规定不适用于上访者的情况。
[4]依法抗争主要指农民维权活动中表现出的以中央的政策和国家法律为武器，通过上访等公开、准制度化或半制度化的形式，借助上级政府的权威来对抗基层干部的枉法行为，维护自己的合法权益，是一种有关集体具体利益的抗争行动。这时上访人已不再着重列举具体政策文件规定，而是转变了诉求的重点，强调政府对农机站职工的道义责任以及改制对职工生活保障的冲击，他们认为，即使缺乏明确的政策文件规定，政府同样有责任按照中央精神为其解决退休后的生活保障问题： 我们参加工作时都是风华正茂的青年，在农机事业上干了二三十年，长期工作在农业生产第一线，酷暑寒冬，努力工作，无私奉献，黑白昼夜，艰苦奋斗寻求发展，奋战在农业第一线……回家却没有工资待遇。
特别对于缺乏政策依据的事项，即使基层政府在职责范围内做出了明确答复，这种解决在上访者眼中也被认为是故意敷衍或拖延。[16]资料来源：S县信访局《信访情况》，内部资料，中央高校基本科研业务费专项资金资助项目当代中国基层信访治理研究(项目号：63172057)课题组调研中收集。在基层信访部门的日常工作中可以发现，双方的上述误解持续存在，甚至在不断加深。这种话语表达方面的鲜明差异体现出上访人与基层政府对诉求合法与否具有完全不同的理解，在更广泛的制度层面，也是基层群众与基层政府对来自国家的政策讯号的不同反馈，是群众话语所构建的全能国家形象与基层信访部门自身的职能定位之间的差异。因此，在基层政府的角度而言，无论诉求本身是否合理，只要违背上述规定的越级上访、重复上访、大规模集体上访行为都属于违法行为： (要)通过各种形式和途径向群众讲明非访的违法性、危害性和危险性，特别要告诉他们非访维权此路不通，通过非访谋取非法利益，通过非访制造影响、施加压力的必须受到严厉制裁，……让还抱有一丝幻想的上访人看到，能从非访中捞到好处的日子已经一去不复返了，再闹下去承担的是严重的法律责任。在上访行动初期，上访人列举了一系列政策性文件作为其诉求的正当性依据，例如农机站职工提出六部委、国务院办公厅、省政府、 L市政府及L市农机管理局分别颁布的文件中对农机站的人员及资产管理的相关规定。
在严峻的维稳形势之下，国家一方面要求落实基层信访的属地责任，将非正常上访案件的数量作为一票否决指标纳入考核体系，另一方面也不断强调信访工作的制度化建设，其重要内容之一是要求基层政府规范上访行为，积极引导群众依法逐级上访并引入涉法涉诉信访的终结机制。……所以，我们要求上级领导按有关文件精神，为我们这些职工讨回公道，解决老有所养问题。
与依法抗争不同，以法抗争是以具有明确政治信仰的农民利益代言人为核心，通过各种方式建立相对稳定的社会动员网络，抗争者直接挑战他们的对立面，即直接以县乡公权力机构为诉求对方，是一种旨在宣示和确立农民这一社会群体抽象的合法权益或公民权利的政治性战争，具体讨论可见，于建嵘：《农民维权与底层政治》，《东南学术》2008年第3期，第12-15页。徐昕：《为权利而自杀——转型期中国农民工的以死抗争》，载张曙光执行主编：《中国制度变迁的案例研究(第六集)》，中国财政经济出版社2008年版，第255-305页。
基层信访部门对上访行动的评价通常围绕信访秩序，评价上访行为的重要标准是程序合法，即按照《信访条例》规定依法逐级反映诉求。通过上文案例可以看出，在这种法治的表达未能实现应有的效用时，上访人会迅速转变话语策略。
[31]应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期，第58-71页。[30]参见刁杰成著：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版。根据2014年国家信访局《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，对于扰乱公共秩序的上访行为通常由基层政府带回，并根据《治安管理处罚法》予以训诫。[21]资料来源：《下岗老民办教师申请报告》， S县信访局内部资料，本文作者收集。
根据《意见》，中央信访工作机构对三种来访情况不予受理，即：中央和国家机关来访接待部门对应到而未到省级职能部门反映诉求的，或者省级职能部门正在处理且未超出法定处理期限的，或者信访事项已经依法终结的。[15]资料来源：农机站职工上访申诉材料，S县信访局内部资料，中央高校基本科研业务费专项资金资助项目当代中国基层信访治理研究(项目号：63172057)课题组调研中收集。
为实现行动目标，抗争者有意识地将其行为限制在正式制度允许或鼓励的范围内，[4]甚至迎合国家倡导和鼓励的政策精神，这种行动方式不仅能够减少行动成本，提高集体行动成功的可能性，同时也是一种淡化抗争行为的对抗性，降低行动风险，甚至规避不利后果的自我保护策略。[28]就这一意义而言，法治的修辞被频繁使用，许多基层上访却仍然停留于道义经济色彩的传统行动方式，在许多上访群众的表达中，合法性与正当性的边界十分模糊，基层政府有权力也有义务在法律和政策之外实现他们的诉求。
这种政策导向深刻影响了基层政府对依法上访的理解。[18] 与农机站职工类似，上访的老民办教师认为自己的诉求具有充分的政策依据。
这种行动策略的选择避免以直接、公开的方式对抗政府权威，而是通过构建作为武器的弱势身份争取道义与舆论方面的优势，从而获得制衡基层行政权力的话语力量。在行动策略的选择上，他们所使用的话语依赖于具体的斗争情境与权力关系，[1]需要从所掌握的话语工具箱中寻找使其诉求获得认同和接纳的表达符号。党中央、国务院十分重视和关心民办教师，提出了争取到本世纪末基本解决民办教师问题的目标。根据《办法》规定，各级人民政府信访工作机构和有权处理机关应当健全完善信访事项办理制度，落实首问首办责任，通过督查、回访、约谈、群众评价等方式，强化过程监督，实施结果问效，推动问题解决。
[5]程秀英：《从政治呼号到法律逻辑——对中国工人抗争政治的话语分析》，《开放时代》2012年第11期，第73-89页。而上访民办教师在80年代已经相继离岗，其身份和待遇属于历史遗留问题，无法适用《通知》和《意见》中有关同工同酬和落实待遇的相关规定。
面对当前的维稳形势，从中央到地方的信访部门尝试通过对上访者与基层信访部门双向规范的方式，在通过各类岗位职责的设定与考核，规范信访部门行为的同时，颁布一系列文件规范上访人行为，希望以此达到严格规范信访秩序，引导群众依法、逐级、理性反映诉求的目标。因此，基层信访过程中法治话语冲突的背后，是信访工作科层治理趋势与上访群众策略治理需求之间的紧张关系。
在观念和认知层面，行动者内在观念的形成很难脱离生活阅历与现实社会的渗透。因此，尽管存在诸多规范信访行为的规定，基层维稳压力并未减轻，并且导致我国基层民众对各级政府的信任程度在科层体系之内呈现出逐级上升的特点，对上级政府的信任度通常高于对下级政府的信任度，[44]许多上访群众认为，越过基层政府直接向更上级政府提出诉求更有可能获得公正的处理，即使在上访过程中频繁受挫，仍然能够通过弹性的信任，即逐步将不信任的机构剔除出中央的心态，使相当一部分上访者最终仍能保持对抽象意义上的国家的信任，因此一些研究者认为，这一过程中较低等级的政府部门充当了缓冲带。
